Migliorare la spesa e la gestione dei fondi della politica di coesione
Nel periodo 2014-2020 gli Stati membri, le regioni e le città avranno a disposizione oltre 351 miliardi di EUR nell’ambito della politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo e Fondo di coesione). Per molti di tali paesi questo denaro costituisce la principale fonte di finanziamento pubblico ed è imperativo che sia ben investito e gestito in quanto le carenze delle amministrazioni nazionali, regionali e locali possono compromettere il buon esito di questi programmi.
Ecco perché il rafforzamento della capacità amministrativa al fine di migliorare le modalità di investimento e di gestione dei fondi costituisce il fulcro della politica di coesione dell’UE per il periodo 2014-2020. Corina Creţu, Commissaria per la Politica regionale, ne ha fatto una priorità di intervento.
È questa la ratio di una serie di nuove azioni organizzate da Corina Creţu, Commissaria per la Politica regionale, e dai servizi cui è preposta in seno alla direzione generale della Politica regionale e urbana, con il contributo della direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione.
Cosa comporta di fatto l’iniziativa?
L’iniziativa per una migliore attuazione della politica di coesione si articola nelle seguenti quattro linee d’intervento.
1. La “task force in materia di migliore attuazione”, attraverso gruppi d’azione ad hoc, sostiene le amministrazioni nazionali e regionali nell’utilizzare efficacemente gli investimenti residui del periodo di programmazione 2007-2013. La task force ha analizzato i principali fattori responsabili dei ritardi di attuazione e ha iniziato a elaborare piani d’azione dettagliati ed esaustivi per ciascun programma a rischio. La Commissione opera in stretta collaborazione con gli Stati membri interessati allo scopo di reperire soluzioni per ottimizzare l’uso degli impegni di spesa nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2007-2013, come richiesto dal Consiglio europeo nel dicembre 2014.
2. Il potenziamento della capacità amministrativa negli Stati membri e nelle regioni per i programmi 2014-2020, nella seconda fase della task force, con diverse misure quali la condivisione di competenze, lo scambio di esperti, la formazione e l’assistenza tecnica.
3. Corina Creţu, Commissaria per la Politica regionale, intende stabilire i motivi del ritardo accusato dalle regioni con un livello modesto di sviluppo economico o dalle regioni che, da diversi anni, sono caratterizzate da una crescita del PIL negativa. Nell’ambito della politica di coesione, il cui obiettivo è ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle regioni d’Europa, questa tendenza desta particolare preoccupazione.
4. La Commissione sta istituendo un gruppo di esperti che assicureranno una valutazione indipendente delle strategie di semplificazione adottate dagli Stati membri e si adopereranno per individuare ulteriori possibilità di semplificazione delle norme. Il gruppo formulerà raccomandazioni per incoraggiare l’uso delle potenzialità di semplificazione in fase di attuazione dei fondi per i beneficiari nel periodo di programmazione 2014-2020. Un obiettivo secondario consiste nel proporre modalità di ulteriore semplificazione nel quadro post-2020. Questa azione è strettamente legata all’iniziativa della Vicepresidente Kristalina Georgieva relativa a “Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati”.
Come si è giunti alla task force in materia di migliore attuazione?
L’istituzione di una task force speciale destinata ad aiutare gli Stati membri e le regioni a utilizzare gli investimenti della politica di coesione è stata una delle prime iniziative intraprese da Corina Creţu, Commissaria per la Politica regionale,all’atto di assunzione delle sue funzioni. La task force intende assistere diversi paesi che incontrano difficoltà nel realizzare investimenti precedentemente programmati al fine di migliorare le rispettive capacità di “assorbimento” e di cogliere le opportunità di investimento grazie a una capacità amministrativa più solida.
Quali sono le priorità della task force?
L’attenzione della task force è attualmente incentrata su un gruppo di paesi con tassi di assorbimento al di sotto della media dell’UE, situazione che potrebbe portare al “disimpegno” e alla perdita dei fondi stanziati o programmati.
Gli otto paesi interessati sono Bulgaria, Croazia, Repubblica ceca, Ungheria, Italia, Romania, Slovacchia e Slovenia.
Cosa sta facendo di fatto la task force?
La task force ha innanzitutto esaminato attentamente la situazione con un approccio uniforme e strutturato in tutti gli Stati membri interessati, il che ha comportato l’individuazione di strozzature e di importanti carenze di attuazione per ciascun asse prioritario dei programmi in questione. Per alcuni paesi sono stati individuati problemi e ritardi nella realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, in particolare nel settore dell’ambiente e dei trasporti. Altri presentano carenze generali in termini di capacità amministrativa , oltre a difficoltà maggiormente legate ad aspetti strutturali e di governance.
La task force è incaricata di elaborare piani d’azione per ciascuno Stato membro interessato o di rivedere i piani esistenti, ove questi siano già in atto. Tale processo garantirà uno scambio di esperienze e una diffusione di buone pratiche tra i partecipanti. La direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione agisce di concerto, ove opportuno, con la direzione generale Politica regionale e urbana per garantire che vengano adottate misure appropriate anche nell’ambito del Fondo sociale europeo.
L’obiettivo dell’iniziativa è gettare discredito sui ritardatari?
Assolutamente no. L’obiettivo è promuovere modelli di buone pratiche e offrire aiuto. È inoltre possibile intensificare il potenziamento della capacità amministrativa, in particolare per migliorare l’attuazione nel periodo 2014-2020 e per trarre insegnamenti dall’esperienza. È questo il secondo compito della task force per il medio termine. Gli Stati membri sono incoraggiati a utilizzare il loro bilancio per l’assistenza tecnica nell’ambito della politica di coesione in modo più efficiente e mirato, in modo da rafforzare la loro capacità amministrativa di attuazione dei fondi.
Perché la capacità amministrativa è importante?
La politica di coesione funziona secondo il principio della “gestione concorrente”; in altre parole, la responsabilità è condivisa tra la Commissione e gli organismi locali e nazionali che gestiscono i fondi negli Stati membri.
La nuova politica di coesione per il periodo 2014-2020 pone l’accento sul potenziamento della capacità amministrativa affinché gli Stati membri si adattino pienamente alle nuove prescrizioni in materia di utilizzo dei fondi strutturali e di investimento europei al fine di attuare efficacemente i rispettivi programmi di investimento e di conseguire i migliori risultati possibili.
La capacità amministrativa di gestire e di investire i fondi nonché di seguire i programmi e i progetti cofinanziati dall’UE è vista nel complesso come un fattore chiave per il buon esito della politica di coesione dell’UE. Se le amministrazioni pubbliche che gestiscono i fondi (autorità di gestione, organismi intermedi, autorità di certificazione, autorità di audit) sono inefficaci, si trovano a dover affrontare strozzature e intoppi. Il risultato finale è che gli investimenti non possono produrre i benefici attesi per le persone che vivono nelle regioni e nelle città d’Europa. Non è solo una questione di etica e di norme: gestire un’amministrazione inefficiente è anche più oneroso.
In che modo viene sostenuta la capacità amministrativa ai fini di una migliore attuazione dei fondi?
Sostenere la capacità amministrativa significa introdurre le strutture, le risorse umane, i sistemi e gli strumenti giusti. In altre parole, significa garantire una chiara ripartizione delle responsabilità e dei compiti, una formazione adeguata del personale e il ricorso alla tipologia giusta di persone per gestire i fondi. Occorrono altresì strumenti adeguati – sistemi informatici, manuali, norme – per gestire i fondi strutturali e di investimento europei. Con i sistemi e gli strumenti appropriati le organizzazioni sono meno vulnerabili. Un altro elemento importante è la governance. Questo significa che i dirigenti devono essere ritenuti responsabili in termini di risultati ottenuti e che occorre prevedere misure di tutela contro la corruzione e i conflitti di interesse e di promozione della trasparenza.
Come si traduce questo in concreto?
La Commissione europea ha lanciato una serie di eventi di formazione propedeutici al nuovo periodo di programmazione. Tali eventi sono rivolti alle autorità nazionali e regionali responsabili della gestione del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e del Fondo di coesione e sono principalmente dedicati alla programmazione e all’attuazione, pur trattando anche di gestione finanziaria e di controllo.
La direzione generale per la Politica regionale e urbana contribuisce inoltre a rafforzare la capacità amministrativa delle amministrazioni nazionali e regionali utilizzando strumenti analitici/diagnostici, orientamenti e meccanismi di sostegno ad hoc quali lo scambio di buone pratiche e di esperienze, o facilitando l’istituzione di reti tra pari. L’obiettivo principale è offrire assistenza per una migliore gestione degli investimenti dell’UE.
La Commissione ha recentemente lanciato due nuove iniziative: il sistema di scambio TAIEX-REGIO PEER 2 PEER(varata il 24 marzo) e i patti di integrità:
- L’iniziativa PEER 2 PEER è un sistema che è già stato sperimentato e testato con grande successo nei paesi candidati all’adesione con il sostegno della direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento della Commissione e viene ora applicato per la prima volta alla politica di coesione.
PEER 2 PEER è concepito per i 24 000 funzionari che lavorano per gli organismi di gestione dei finanziamenti e dei progetti nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione. Esso risponde direttamente alle richieste specifiche formulate dalle autorità collegate alla banca dati online e offrirà assistenza sotto forma di missioni di esperti, visite di studio e workshop specifici. I funzionari disposti a condividere le loro competenze devono registrarsi nella banca dati degli esperti.
- I patti di integrità sono stati elaborati dalla ONG Transparency International al fine di aiutare i governi, le imprese e la società civile a migliorare la fiducia e la trasparenza nel campo degli appalti pubblici. La Commissione intende ora applicare i patti di integrità a diversi progetti cofinanziati dall’UE a valere sul Fondo europeo di sviluppo regionale e sul Fondo di coesione.
Un patto di integrità per i fondi della politica di coesione costituirà un accordo giuridicamente vincolante tra l’autorità di gestione e le società che partecipano a gare d’appalto pubbliche, che le impegna a seguire un processo di appalto trasparente ed efficiente. Per garantire un grado di responsabilità maggiore i patti di integrità comprenderanno un sistema di monitoraggio guidato da una determinata organizzazione della società civile.
L’invito a manifestare interesse a partecipare all’applicazione di questo strumento a progetti cofinanziati nell’ambito della politica di coesione negli Stati membri sarà lanciato nel maggio 2015. Le autorità e i beneficiari sono fortemente incoraggiati a partecipare a questa iniziativa.
Vi sono altre modalità con cui Stati membri e regioni possono investire in una pubblica amministrazione efficiente?
Oltre all’assistenza tecnica gli Stati membri ammissibili devono applicare misure a potenziamento delle capacità istituzionali di più ampio respiro. Gli investimenti ai fini del potenziamento della capacità istituzionale e di una pubblica amministrazione efficiente (obiettivo tematico 11), sostenuti dal Fondo sociale europeo e dal Fondo europeo di sviluppo regionale, si propongono un obiettivo più ampio e a più lungo termine. L’obiettivo è realizzare un’autentica riforma e un cambiamento sistemico per migliorare il funzionamento generale delle pubbliche amministrazioni, indipendentemente dal loro ruolo nella gestione dei fondi dell’UE.
Nel periodo 2014-2020 i fondi strutturali e di investimento europei continueranno a sostenere il potenziamento delle capacità istituzionali e le riforme. L’obiettivo del sostegno in questo campo consiste nel creare istituzioni stabili e prevedibili e al contempo sufficientemente flessibili per rispondere alle numerose sfide sociali, aperte al dialogo con i cittadini e capaci di introdurre soluzioni politiche nuove e fornire servizi migliori. Esso è orientato a conseguire una maggiore efficienza dei processi organizzativi e una gestione più moderna, nonché a motivare e qualificare i dipendenti pubblici.
Il sostegno alle riforme della pubblica amministrazione come parte dell’obiettivo di potenziamento della capacità istituzionale nel periodo di programmazione 2014-2020 è collegato alle raccomandazioni specifiche per paese, ai relativi documenti di lavoro dei servizi della Commissione, ai programmi di aggiustamento economico (laddove applicabili) e ai programmi nazionali di riforma.
Nel prossimo periodo di programmazione sono state previste risorse economiche a sostegno di questa iniziativa?
La risposta è sì. Per il periodo 2014-2020 nel nuovo bilancio della politica di coesione sono stati previsti circa 4,8 miliardi di EUR a sostegno del potenziamento della capacità istituzionale e delle riforme. I fondi saranno inoltre orientati, attraverso forme di assistenza tecnica, al rafforzamento della capacità degli enti direttamente coinvolti nell’attuazione.
Qual è il contributo alla lotta contro frodi e corruzione?
Lo 0,2% di tutti gli errori segnalati nella gestione della politica di coesione è dovuto a frodi. La Commissione ha un approccio di tolleranza zero nei confronti delle frodi e della corruzione e si attende lo stesso atteggiamento da parte di Stati membri e regioni. L’assistenza finanziaria dovrebbe essere utilizzata per sostenere la competitività, migliorare la produttività e creare nuove opportunità di lavoro. All’atto del controllo degli accordi di partenariato e dei programmi operativi la Commissione ribadisce la necessità che gli Stati membri si impegnino apertamente ad adottare azioni di prevenzione delle frodi, impegno che la Commissione monitorerà da vicino.
Nel dicembre 2013 la Commissione europea ha organizzato, di concerto con Transparency International, una conferenza internazionale cui ha fatto seguito una serie di seminari specifici per paese sulla lotta contro le frodi nei fondi strutturali e di investimento europei. L’obiettivo principale di tali eventi era proporre ai funzionari responsabili strumenti pratici in grado di impedire l’uso improprio dei fondi.
Tra i risultati concreti di questi seminari figura l’idea di applicare il sistema dei “patti di integrità”, elaborato da Transparency International, ai progetti sostenuti dalla politica di coesione.
La Commissione ha inoltre elaborato ARACHNE, un nuovo strumento informatico, e incoraggia gli Stati membri ad avvalersene. Lo strumento combina i dati sul monitoraggio dei fondi strutturali e di investimento europei con banche dati esterne e aiuta le autorità di gestione ad individuare i progetti che presentano un profilo di rischio più elevato e che richiedono un esame più approfondito.
Qual è l’obiettivo del gruppo ad alto livello sulla semplificazione? In che modo aiuterà gli Stati membri a cogliere le opportunità per semplificare l’accesso dei beneficiari ai fondi strutturali e di investimento europei?
I nuovi regolamenti per il periodo 2014-2020 offrono diverse opportunità per ridurre l’onere amministrativo a carico dei beneficiari e per semplificare l’accesso ai fondi dell’UE. Tra queste figurano una serie di norme comuni a tutti i fondi strutturali e di investimento europei, l’uso esteso delle opzioni in materia di costi semplificati e il passaggio alla “e-cohesion”. Il gruppo indipendente ad alto livello che si occuperà del monitoraggio della semplificazione per i beneficiari si concentrerebbe su cinque temi principali: l’accesso ai finanziamenti da parte delle PMI; l’aggiunta di ulteriori requisiti od ostacoli amministrativi da parte delle amministrazioni nazionali o regionali (il cosiddetto “goldplating”), anche nel processo di selezione dei progetti; l’uso di modalità semplificate di rimborso dei costi sostenuti (per esempio tramite somme o tassi forfettari); l’uso di procedure online (quali “e-cohesion”, nei progetti finanziati a valere sulla politica di coesione); le modalità di attuazione dei progetti promossi e gestiti dalle comunità locali.
Nel corso del primo anno il gruppo ad alto livello valuterà l’adozione delle possibilità di semplificazione da parte degli Stati membri e procederà quindi a un’analisi più dettagliata dell’attuazione delle possibilità di semplificazione negli Stati membri e nelle regioni. Tale attività darà luogo, nel 2016, a una prima serie di raccomandazioni sulle modalità per migliorare l’adozione delle opportunità di semplificazione per i beneficiari previste dai regolamenti. Il gruppo ad alto livello potrebbe quindi formulare proposte sulle modalità per conseguire una maggiore semplificazione nel quadro post-2020.
